論當代中國環(huán)境法的發(fā)展特點和趨勢（１）

   一、中國現(xiàn)代環(huán)境法的發(fā)展概況

      中華人民共和國成立之后的環(huán)境法即中國現(xiàn)代環(huán)境法，可以分為三個階段：一是“建國初期的環(huán)境法”；二是“創(chuàng)業(yè)時期”的環(huán)境法；三是改革開放或“經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的環(huán)境法”。其中第一和第二階段是中國現(xiàn)代環(huán)境法緩慢發(fā)展和逐步興起的時期，第三階段是中國現(xiàn)代環(huán)境法蓬勃發(fā)展的時期。因此，真正現(xiàn)代意義的中國環(huán)境法是第三階段的環(huán)境法。

    （一）建國初期的環(huán)境法

    從1949年中華人民共和國成立至本世紀60年代未，屬于中華人民共和國成立的初期。這是一個“萬事開頭難”的新生時期，許多法律都不成熟，環(huán)境法也不例外。因此，可以將這個階段的環(huán)境法簡稱為“建國初期的環(huán)境法”，這個時期是中國環(huán)境法緩慢發(fā)展的階段。

　　在這個階段，中國共產(chǎn)黨和人民政府在領(lǐng)導中國人民進行開發(fā)資源、保護環(huán)境、建設城鄉(xiāng)、整治山河等活動中，制定了一系列有關(guān)合理開發(fā)、利用和保護、改善環(huán)境與資源的法規(guī)或規(guī)范性文件。如《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》（1951年4月，在以后的《中華人民共和國某某法》中略去“中華人民共和國”7個字）、《政務院關(guān)于發(fā)動群眾開展造林、育林、護林工作的指示》（1953年7月）、《國家建設征用土地辦法》（1953年12月）、《國務院關(guān)于新工業(yè)區(qū)和新工業(yè)城市建設工作幾項問題的決定》（1956年5月）、《狩獵管理辦法（草案）》（1956年10）、《水產(chǎn)資源繁殖保護條例（草案）》（1957年4月）、《關(guān)于注意處理工礦企業(yè)排出有毒廢水、廢氣問題的通知》（1957年6月）、《中華人民共和國水土保持暫行綱要》（1957年7月）、《放射性工作衛(wèi)生防護暫行規(guī)定》（1960年1月）、中共中央批轉(zhuǎn)的《關(guān)于工業(yè)廢水危害情況和加強處理利用的報告》（1960年3月）、《國務院關(guān)于積極保護合理利用野生動物資源的指示》（1962年9月）、《森林保護條例》（1963年5月）、《礦產(chǎn)資源保護試行條例》（1965年12月）等。從總體上看，這個階段環(huán)境法的特點如下：

    第一，在這個階段，我國剛從半封建、半殖民地的中國轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒆灾鞯闹腥A人民共和國，國家活動的重點放在土地改革、國民經(jīng)濟恢復、生產(chǎn)資料的所有制改造、農(nóng)業(yè)合作化和鎮(zhèn)壓被推翻階級的階級斗爭等社會主義改造和社會主義革命方面，整個經(jīng)濟、城鄉(xiāng)建設和環(huán)境資源領(lǐng)域的法制建設相當落后。與這種過渡時期相適應，這個階段的環(huán)境法發(fā)展較慢，在環(huán)境立法形式和內(nèi)容等方面類似于前蘇聯(lián)的環(huán)境法。

    第二，環(huán)境法以自然資源法或自然保護立法為主，防治環(huán)境污染方面的法律較少。

    第三，環(huán)境法規(guī)的效力等級或立法級別較低，主要是一些行政法規(guī)和行政規(guī)章。

    第四，環(huán)境資源法規(guī)比較零星分散，內(nèi)容比較原則、粗糙，法規(guī)的可操作性、可執(zhí)行性較差，很少正規(guī)化、程序化的環(huán)境保護法律制度，自然保護和污染防治之間缺乏有機聯(lián)系，環(huán)境立法和執(zhí)法還沒有以現(xiàn)代環(huán)境科學理論和環(huán)境保護思想作指導。

　?。ǘ皠?chuàng)業(yè)時期”的環(huán)境法

    本世紀60年代至70年代是環(huán)境問題日益嚴重、環(huán)境保護運動迅速發(fā)展的時代，許多國家的環(huán)境法在這個時期得到了迅速的發(fā)展。在這個時期，以防治環(huán)境污染為標志的、與世界環(huán)境保護運動相聯(lián)系的現(xiàn)代環(huán)境保護和環(huán)境法開始在中國興起，中國環(huán)境法開始進入艱難的創(chuàng)業(yè)時期，因此稱為“創(chuàng)業(yè)時期”或“起步時期”的環(huán)境法。但是，恰恰在這個時期，即從1966年至1977年，中國正處于“文化大革命”的“十年動亂時期”。這雖然是中國現(xiàn)代環(huán)境法逐步興起的階段，但這個階段的環(huán)境法大都帶有動亂時期的特征和“左”傾思想的烙印。

    在六、七十年代世界性的環(huán)境保護潮流推動下，隨著聯(lián)合國人類環(huán)境會議召開后國際環(huán)境保護運動的不斷發(fā)展和“十年動亂時期”環(huán)境問題的日益尖銳，現(xiàn)代意義的中國環(huán)境法從70年代逐步興起。

    在70年代初，我國已針對某些局部地區(qū)的環(huán)境問題，制定了一些環(huán)境行政規(guī)范性文件。1972年，中國派出政府代表團參加了聯(lián)合國人類環(huán)境會議，受該次會議的影響，中國在1973年8月召開了第一次全國環(huán)境保護會議。這次會議制定了《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，會后由國務院予以批發(fā)（11月）。這一文件，實際上是中國第一個綜合性的環(huán)境保護行政法規(guī)。該文件不僅規(guī)定了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民”的“三十二字”環(huán)境保護方針為，還規(guī)定了發(fā)展生產(chǎn)和環(huán)境保護“統(tǒng)籌兼顧、全面安排”的原則，“三同時”制度和獎勵綜合利用的政策。這些內(nèi)容，對中國環(huán)境法的發(fā)展具有重要意義。

　　1974年1月，國務院頒布了《防治沿海水域污染暫行規(guī)定》，這是中國第一個防治環(huán)境污染的正式的行政法規(guī)。1977年4月，當時的國家計委、國家建委、財政部、國務院環(huán)境保護領(lǐng)導小組發(fā)布了《關(guān)于治理工業(yè)“三廢”，開展綜合利用的幾項規(guī)定》，其中提出了盡力把廢水、廢氣、廢渣等工業(yè)“三廢”消滅在生產(chǎn)過程之中的思想。此外，國家還頒布了《工業(yè)“三廢”排放試行標準》(1973年)等環(huán)境保護標準。從總體上看，這個階段的環(huán)境法具有如下特點：

    第一，以《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》（1973年11月）為代表，確定了比較全面的環(huán)境資源保護目標，規(guī)定了比較綜合的環(huán)境保護方針、原則，為我國環(huán)境法的全面、深入發(fā)展打下了比較寬廣的基礎。但是，這個時期的環(huán)境法缺乏環(huán)境法學研究和環(huán)境科學理論，某些環(huán)境政策打上了“左”傾錯誤的烙印，環(huán)境法制觀念和環(huán)境立法計劃性很差。

    第二，環(huán)境法缺乏憲法基礎，環(huán)境法規(guī)的效力等級或立法級別較低，主要是一些行政法規(guī)、行政規(guī)章和紀要、批文等政策文件。

    第三，環(huán)境法以防治污染立法為主，自然保護和資源保護方面的法律較少；防治污染以綜合治理工業(yè)“三廢”為主，環(huán)境管理制度不健全；污染防治以行政手段為主，法律手段和經(jīng)濟刺激手段較少。

    第四，環(huán)境法規(guī)的內(nèi)容比較原則、粗糙，可操作性、可執(zhí)行性較差，很少正規(guī)化、程序化的環(huán)境保護法律制度。

　?。ㄈ┙?jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的環(huán)境法

    粉碎“四人幫”后中國共產(chǎn)黨于1978年召開的十一屆三中全會，使中國進入了改革開放、從社會主義計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的新時期。從1978年至今，雖然是中國現(xiàn)代環(huán)境法迅速、全面發(fā)展的階段，但這個階段的環(huán)境法都具有經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的性質(zhì)和特點。因此，可以將這個階段的環(huán)境法簡稱為“經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的環(huán)境法”，又稱“當代中國的環(huán)境法”。在這個時期，我國環(huán)境法的發(fā)展形成了兩次立法高潮。

     ⒈第一次環(huán)境立法高潮發(fā)生在八十年代中后期，主要從《環(huán)境保護法（試行）》頒布后啟動

　　1978年，中國修改后的《憲法》規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害。”這是中國首次將環(huán)境保護工作列入國家根本大法，把環(huán)境保護確定為國家的一項基本職責，將自然保護和污染防治確定為環(huán)境保護和環(huán)境法的兩大領(lǐng)域，從而奠定了中國環(huán)境法體系的基本構(gòu)架和主要內(nèi)容，并為中國環(huán)境保護進入法制軌道開辟了道路。同年，中共中央批轉(zhuǎn)的國務院環(huán)境保護領(lǐng)導小組的《環(huán)境保護工作匯報要點》，將加強環(huán)境法制建設、制定環(huán)境保護法律作為環(huán)境保護工作重點之一，由此拉開了中國環(huán)境法迅速發(fā)展的序幕。1979的9月，五屆全國人大第十一次會議原則通過了《環(huán)境保護法(試行)》。該法依據(jù)憲法的規(guī)定，針對中國當時的環(huán)境狀況，參考借鑒了國外的先進經(jīng)驗，規(guī)定了環(huán)境保護的對象、任務、方針和適用范圍，規(guī)定了“誰污染誰治理”等原則，確定了環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、環(huán)境標準、環(huán)境監(jiān)測等制度，規(guī)定了環(huán)境保護機構(gòu)及其職責。該法的內(nèi)容比較全面、系統(tǒng)，是中國環(huán)境法走向體系化、作為獨立的法律部門的一個標志。

　　《環(huán)境保護法(試行)》頒布后，我國先后制定了《海洋環(huán)境保護法》（1982年8月）、《水污染防治法》（1984年5月）、《大氣污染防治法》（1987年9月）和《草原法》（1985年6月）、《水法》（1988年1月）等污染防治和自然資源保護方面的法律和一系列的行政法規(guī)、規(guī)章；1989年12月七屆全國人大第十一次會議通過的《環(huán)境保護法》，是對《環(huán)境保護法(試行)》的修改和總結(jié)，也是第一次環(huán)境立法高潮的頂點。經(jīng)過這次立法高潮，中國初步形成了環(huán)境法體系；環(huán)境法開始成為中國環(huán)境保護工作的最為重要的支柱和保障，成為中國社會主義法律體系中新興的、發(fā)展最為迅速的一個重要組成部分。

　　⒉ 第二次環(huán)境立法高潮發(fā)生于九十年代，主要從1994年開始

    九十年代是國際國內(nèi)形勢發(fā)生重大、急劇變化的時代。1993年11月14日通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，制定了社會主義市場經(jīng)濟體制的總體規(guī)劃。1992年6月召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議，使全球環(huán)境保護工作和環(huán)境法進入到以“可持續(xù)發(fā)展”為標志的“可持續(xù)發(fā)展階段”；同年8月，中共中央、國務院很快批準了中國環(huán)境與發(fā)展十大對策，指出中國必須轉(zhuǎn)變發(fā)展戰(zhàn)略、走持續(xù)發(fā)展道路，認為實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是加速中國經(jīng)濟發(fā)展和解決環(huán)境問題的正確選擇和合理模式；1994年3月，國務院批準了《中國21世紀議程》，提出了實施可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、基本對策和行動方案，要求建立體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境法體系，并將新的環(huán)境立法列為新的優(yōu)先項目計劃。改革開放的深入發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制的建設和完善，給環(huán)境保護既注入了新的活力和生機，又形成了嚴峻的挑戰(zhàn)和困難。隨著人口的持續(xù)增長和經(jīng)濟的迅速發(fā)展，我國的環(huán)境問題愈為嚴重并呈惡化趨勢。人民生活水平的提高和環(huán)境意識、民主意識、法律意識的增強，給環(huán)境保護提出了新的更高的要求。環(huán)境監(jiān)督管理的強化和擴展，需要更為完備、有效、統(tǒng)一的法律規(guī)范和指導、保障機制?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的確立和實施，對環(huán)境法制建設產(chǎn)生了一系列影響。為了貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，迫切要求環(huán)境立法將環(huán)境與資源、環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展綜合起來，建立和促進符合可持續(xù)發(fā)展原則的、適應社會主義市場經(jīng)濟體制客觀需要的綜合決策機制、協(xié)調(diào)管理機制、保障支持機制和有效的法律實施機制。

    1993年3月，全國人民代表大會成立了環(huán)境與資源保護委員會（簡稱環(huán)資委，當時稱環(huán)境保護委員會）這一專門委員會。環(huán)資委一成立，便立即著手環(huán)境立法的準備工作；同年4月聽取了國務院12個部委的工作匯報，在此基礎上制定了五年環(huán)境立法規(guī)劃；同年11月召集了法學界、環(huán)保界青年學者研討會，并與有關(guān)部門座談，研究我國環(huán)境與資源保護方面立法的現(xiàn)狀和存在的問題，分析國際環(huán)境保護法律的發(fā)展趨勢，初步提出了“我國環(huán)境與資源保護法律體系框架”，這一框架成為環(huán)資委立法工作的指南和大綱。從1994年起，環(huán)資委的立法工作全面展開，在繼續(xù)加快制定新的環(huán)境法律、法規(guī)的同時，開始對現(xiàn)行的環(huán)境法律、法規(guī)進行整理、修改和完善。

    在第二次環(huán)境立法高潮中，我國先后修改、制定了一批污染防治法律、法規(guī)和行政規(guī)章，如《大氣污染防治法》（1995年8月）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年10月）、《水污染防治法》（1996年5月）、《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996年10月）、《淮河流域水污染防治暫行條例》（1995年8月）等。先后修改、制定了一些資源能源管理、災害防治和自然保護方面的法律、法規(guī)和規(guī)章，如《自然保護區(qū)條例》（1994年10月）、《煤炭法》（1996年8月）、《防洪法》（1997年8月）、《節(jié)約能源法》（1997年11）、《防震減災法》（1997年12月）、《森林法》（1998年4月修改）、《土地法》（1998年8月修改）等。還修改、制定了一大批地方環(huán)境法規(guī)和規(guī)章。從總體上看，這次立法高潮主要是對原有法律的修改、補充，重點在于加強對環(huán)境資源的行政管理，地方環(huán)境立法在某些方面比中央環(huán)境立法更為活躍。

    經(jīng)過上述幾個階段持續(xù)、有序的發(fā)展，中國環(huán)境法正在形成一個比較完整、科學、合理的法律體系，已經(jīng)成為中國環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的最為重要的基礎和支柱，已經(jīng)成為中國社會主義法律體系中新興的、發(fā)展最為迅速的重要組成部分。