論當代中國環(huán)境法的發(fā)展特點和趨勢（２）

二、當代中國環(huán)境法的特點和發(fā)展趨勢  
    本文將1978年中共十一屆三中全會以來的環(huán)境法即經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期的環(huán)境法，稱為中國當代環(huán)境法。概括起來，中國當代環(huán)境法呈現(xiàn)出如下特點和趨勢：

   （一）環(huán)境管理思想和環(huán)境保護戰(zhàn)略更加進步，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略成為環(huán)境法的指導思想

    在中國，自從聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展會議以來，黨和國家已經(jīng)決定改變不可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費方式，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。為了扭轉(zhuǎn)中國沿襲傳統(tǒng)的非持續(xù)性發(fā)展模式的被動局面，中國計劃在2000年前后初步建立起與可持續(xù)發(fā)展有關的立法體系，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變環(huán)境保護的管理思想。通過制定《中國21世紀議程》，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)對中國的環(huán)境法制建設產(chǎn)生全面的、深遠的影響。1998年修改的《土地管理法》首次在法律中將“促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”明確規(guī)定為環(huán)境資源法的立法目標。中國環(huán)境法越來越重視預防原則、全過程管理、清潔生產(chǎn)、源頭控制和總量控制，正在向著可持續(xù)環(huán)境法的方向發(fā)展。例如：強調(diào)預防污染的法律制度，大力推行清潔生產(chǎn)；在污染防治管理的指導思想上確立“三個轉(zhuǎn)變”，即在工業(yè)污染防治基本戰(zhàn)略上從側(cè)重污染的末端治理轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)生產(chǎn)全過程控制，在污染物排放控制上由重濃度控制轉(zhuǎn)變?yōu)闈舛瓤刂婆c總量控制相結(jié)合，在污染治理方式上由重分散的點源治理轉(zhuǎn)變?yōu)榧锌刂啤^(qū)域控制與分散治理相結(jié)合；等等。隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和綜合環(huán)境管理思想的深入，我國環(huán)境法所涉及的范圍和對象，已從最初的對個別環(huán)節(jié)的控制(如強調(diào)對污染物處理、處置的污染源“末端控制”)發(fā)展到對包括決策過程在內(nèi)的全過程控制（如污染的“源頭控制”、“從搖籃到墳墓”的全過程控制），從最初的對個別對象或某類對象的管理（如廢物管理）發(fā)展到對各種相關對象的管理（如廢物管理和產(chǎn)品管理、資源管理和環(huán)境管理），并開始推廣一些新的法律制度，如綜合決策制度，綜合環(huán)境影響評價制度，環(huán)境標志制度，清潔生產(chǎn)制度，新的環(huán)境資源稅費、排污許可證制度等。

    （二）有具有特色的環(huán)境法學研究和環(huán)境法學理論作指導

    在這個階段，中國的環(huán)境法學研究得到了較大的發(fā)展，使得中國的環(huán)境法制建設有了科學的理論指導。

    新中國成立以來的法學理論基本上是有關人與人關系（即人際關系、人域關系）、特別是階級關系的法學理論，沒有或很少有人與自然或人與環(huán)境的關系（即人環(huán)關系）的法學理論。從中共十一屆三中全會以來，隨著我國環(huán)境保護事業(yè)和環(huán)境法的發(fā)展，逐步有了關于人與自然關系的法學理論；開始是在環(huán)境法這一部門法學中出現(xiàn)了人環(huán)關系的理論，后來在整個法學基礎理論中出現(xiàn)了人與自然關系的理論。隨著改革開放的深入發(fā)展，我國一些專門研究法學基本理論的學者專家開始介紹和研究中國古代和外國有關人與自然關系的理論、學說，包括新的自然哲學、新自然法學等。從某種意義上可以認為，有關調(diào)整人與自然、人與環(huán)境的關系的法學理論，正在成為推動當代中國環(huán)境法向著更加科學、完整、綜合、獨立的體系發(fā)展的指南和基本理論。

    近十幾年來，環(huán)境道德已開始在中國傳播，并對中國的環(huán)境法制建設產(chǎn)生了一定的影響。中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會設立的生物多樣性工作組通過大量研究，提出了一些支持環(huán)境道德的意見?！董h(huán)境保護法》（1989年）第六條關于“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”的規(guī)定，是社會流行的“保護環(huán)境，人人有責”這一道德格言的法定化。1994年3月25日國務院第16次常務會議討論通過的《中國21世紀議程》已將“形成新的人與自然相處的倫理規(guī)范”、“建立與自然相互和諧的新行為規(guī)范”即環(huán)境道德，作為21世紀道德建設的重要內(nèi)容和任務在這個階段，特別是聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會之后，中國認識到實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，特別需要加強規(guī)范環(huán)境、社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展行為的綜合性的環(huán)境法規(guī)體系的建設；中國環(huán)境法涉及的環(huán)境、資源問題及與之相關的跨領域問題越來越多，調(diào)整的社會關系和保護對象越來越廣泛，調(diào)整這些問題的方式方法越來越協(xié)調(diào)，有關環(huán)境資源的各種法規(guī)的聯(lián)系和結(jié)合日益緊密；中國環(huán)境法正在將環(huán)境與資源、環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)合起來，正在發(fā)展成為以保護環(huán)境資源為主，綜合調(diào)整環(huán)境、經(jīng)濟、社會發(fā)展問題的可持續(xù)環(huán)境法體系。中國環(huán)境法的這種綜合化趨勢，主要表現(xiàn)在如下三個方面：

[3] ，1998年修改的《土地管理法》明確宣布“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。中華人民共和國的法律、中國共產(chǎn)黨的重要文件，都對環(huán)境資源的合理開發(fā)、利用、保護、改善作了明確的規(guī)定，整個環(huán)境法制建設的發(fā)展有了可靠的法律保障和政策保證。

    （五）環(huán)境法治已經(jīng)成為環(huán)境法制建設的目標，環(huán)境民主和公眾參與正在成為中國環(huán)境法的基本原則和制度

     我國改革開放和經(jīng)濟、社會與環(huán)境事業(yè)的深入發(fā)展，對環(huán)境法制建設提出了新的要求。江澤民主席在1997年、1998年中央計劃生育和環(huán)境保護工作座談會上的講話強調(diào)：“加強環(huán)境法制建設”、“把環(huán)境保護工作納入制度化、法治化的軌道?！?999年修改的憲法，將“依法治國，建設社會主義法治國家”正式寫入了國家的根本大法。從此以后，“把環(huán)境保護工作納入制度化、法治化的軌道”即實行環(huán)境法治，開始成為我國環(huán)境環(huán)境法制建設的基本目標和任務。

    目前，中國環(huán)境法的民主化正在逐步進行，環(huán)境民主、環(huán)境權正在成為中國環(huán)境法制建設的指導思想或原則，環(huán)境法中的環(huán)境監(jiān)督管理制度日趨民主化，環(huán)境保護工作中的民主手段和公眾參與日益法律制度化，公眾參與環(huán)境保護已取得一定的成效。我國憲法、《環(huán)境保護法》（1989年）、《水污染防治法》（1996年修改）和《環(huán)境噪聲污染防治法》（1996年）等法律和政策文件均有關于實行環(huán)境民主和公眾參與的規(guī)定。 江澤民主席在中共第十五次全國代表大會上的報告（1997年9月2日）指出：“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家。”法治的精髓是強調(diào)主權在民和政治民主即民主原則，沒有民主就沒有法治，民主和法制的統(tǒng)一才是法治?！秶鴦赵宏P于環(huán)境保護若干問題的決定》（1996年8月）關于“建立公眾參與機制，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環(huán)境保護工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護法律法規(guī)的行為”的規(guī)定，為實行環(huán)境民主開辟了更加廣闊的道路?！吨袊?1世紀議程》明確指出：“公眾、團體和組織的參與方式和參與程度，將決定可持續(xù)發(fā)展目標實現(xiàn)的進程。”環(huán)境法規(guī)，對已有的環(huán)境立法進行修改和完善，引入符合市場經(jīng)濟規(guī)律和市場機制要求的法律調(diào)整手段。

    目前，我國的環(huán)境法正越來越多地采用經(jīng)濟政策和經(jīng)濟手段?！吨袊?1世紀議程》明確要求：“將環(huán)境成本納入各項經(jīng)濟分析和決策過程，改變過去無償使用環(huán)境并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會的作法”，“有效地利用經(jīng)濟手段和其他面向市場的方法來促進可持續(xù)發(fā)展” 環(huán)境法規(guī)和其他有關法規(guī)政策文件中均有實施環(huán)境經(jīng)濟政策和經(jīng)濟手段以保護環(huán)境和資源的內(nèi)容，例如：強調(diào)把環(huán)境和自然資源納入到國民經(jīng)濟核算體系中去；強調(diào)稅收政策在綜合決策中的作用；強調(diào)環(huán)境與資源的保護與利用政策要同部門發(fā)展政策及宏觀經(jīng)濟政策相結(jié)合；強調(diào)經(jīng)濟手段與命令控制手段的結(jié)合；強調(diào)“污染者負責”、“誰開發(fā)誰保護”的責任原則。

    目前中國法律規(guī)定實行的經(jīng)濟政策和經(jīng)濟手段可以分為三個方面：一是由環(huán)保部門執(zhí)行的經(jīng)濟政策，如排污費、生態(tài)環(huán)境補償費和“三同時”中的經(jīng)濟政策；二是由各資源、產(chǎn)業(yè)部門執(zhí)行的經(jīng)濟政策，如礦產(chǎn)資源補償費、水產(chǎn)資源保護費、土地損失補償費、城建環(huán)保投資、獎勵廢物回收利用政策、育林費、林業(yè)基金、行業(yè)造林專項資金、造林和育林優(yōu)惠貸款、防治水土流失專項資金等；三是由綜合管理部門執(zhí)行的經(jīng)濟政策，如城鎮(zhèn)土地使用費、耕地占用稅、資源稅、獎勵資源綜合利用政策（包括資源綜合利用利潤留成環(huán)保投資）、企業(yè)更新改造環(huán)保投資、清潔生產(chǎn)費用、環(huán)保產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策、有益于環(huán)境的財政稅收政策、銀行環(huán)境保護貸款等。

   （七）環(huán)境法采用越來越多的科學技術手段和科學技術規(guī)范

    中國的環(huán)境法也與其他國家的環(huán)境法一樣，正在越來越多地采用環(huán)境技術手段和環(huán)境技術規(guī)范?！董h(huán)境保護法》（1989年12月）規(guī)定：“國家鼓勵環(huán)境保護科學技術的發(fā)展，加強環(huán)境保護科學技術的研究和開發(fā)，提高環(huán)境保護科學技術水平，普及環(huán)境保護的科學知識”（第5條）；“新建工業(yè)企業(yè)和現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)的技術改造，應當采用資源利用率高、污染物排放量少的設備和工藝，采用經(jīng)濟合理的廢棄物綜合利用技術和污染物處理技術”（第25條）?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?995年8月修正），《水污染防治法》（1996年5月修正），中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的外交部、國家環(huán)境保護局《關于出席聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的情況及有關對策的報告》環(huán)境法規(guī)大都提高了處罰程度，包括：增加給予行政處罰的違法行為的種類，提高行政處罰罰款的數(shù)額，擴大行政處罰的方式。在新修訂的刑法法典中，增設了專門的破壞環(huán)境和資源保護罪，對固體廢物和珍貴、瀕危野生動物方面的犯罪，后果特別嚴重的，可以處十年以上有期徒刑。

   （九）中國環(huán)境法與外國環(huán)境法、國際環(huán)境法的協(xié)調(diào)日益增強

    隨著中國逐步進入國際經(jīng)濟大循環(huán)和國際環(huán)境保護舞臺，在環(huán)境立法和環(huán)境技術規(guī)則、環(huán)境標準的制定等環(huán)境法制建設中，中國正在加快與國際環(huán)境條約、國際慣例的接軌，學習、借鑒、吸收外國環(huán)境法制建設中的先進經(jīng)驗。為此，中國確定了國內(nèi)環(huán)境法與國際環(huán)境法接軌的政策目標，確定了環(huán)境立法和環(huán)境法實施方面的國際合作政策。這種發(fā)展趨勢主要表現(xiàn)在如下幾個方面：中國環(huán)境法與外國環(huán)境法、區(qū)域環(huán)境法、國際環(huán)境法之間的相互聯(lián)系日益增加；中國越來越強調(diào)國內(nèi)環(huán)境法與國際環(huán)境法的協(xié)調(diào)和接軌，促進中國環(huán)境法與外國環(huán)境法之間的協(xié)調(diào)；中國環(huán)境法越來越多地吸收國際環(huán)境法中的原則、措施和制度，自愿采納國際通用的環(huán)境標準；中國環(huán)境法越來越多地采用外國環(huán)境法中的先進法律措施和管理制度；中國環(huán)境法與外國環(huán)境法之間的共同點、相似性越來越多；中國日益重視環(huán)境法的信息交流、環(huán)境法宣傳教育和培訓方面的國際合作。

    為了實現(xiàn)國內(nèi)環(huán)境環(huán)境立法與國際環(huán)境公約的接軌，中國在新的環(huán)境立法中體現(xiàn)了《保護臭氧層維也納公約》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及處置巴塞爾公約》的有關內(nèi)容；已經(jīng)制定《關于嚴格控制境外有害廢物轉(zhuǎn)移到我國的通知》（1991年3月7日國家環(huán)境保護局、海關總署發(fā)布），《化學品首次進口及有毒化學品進出口環(huán)境管理規(guī)定》（1994年3月16日國家環(huán)境保護局公布），《關于堅決控制境外廢物向我國轉(zhuǎn)移的緊急通知》（國務院辦公廳1995年11月17日發(fā)布），《廢物進口環(huán)境保護管理暫行規(guī)定》（國家環(huán)境保護局、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部、海關總署、國家工商局和國家商檢局聯(lián)合發(fā)布，1996年3月1日）等法規(guī)、規(guī)章。

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